Home » Despre Bioterorism » Rezolutia CS ONU 1540

Rezolutia CS ONU 1540


Pe 18 aprilie 2004, Consiliul de Securitate al Naţiunilor Unite (CSNU) a adoptat rezoluţia 1540 privind neproliferarea armelor de distrugere în masă .  Textul rezoluţiei 1540 nu utilizează expresia “arme de distrugere în masă” (ADM) în nici un sens operaţional .  Nu se bazează nici pe vreo definiţie a “terorismului” în scopul implementării.  Însă rezoluţia a fost concepută şi percepută ca o lege internaţională aplicabilă, menită să contracareze ameninţarea achiziţionării de către terorişti a ADM.  Rezoluţia a evoluat de la o iniţiativă de contra-proliferare către un cod de conduită mai intens focalizat, asupra căruia cei cinci membri permanenţi (P-5) ai Consiliului de Securitate să poată cădea de acord, şi apoi, printr-un proces care să implice şi celelalte state şi societatea civilă, către un instrument legal care să poată fi caracterizat ca întărind nu numai normele de neproliferare, ci şi pe cele de dezarmare în ceea ce priveşte armele nucleare, biologice şi chimice (NBC) .
Prin includerea normelor bazate pe regimuri, şi fiindcă cele mai multe state privesc accesul teroriştilor la ADM ca pe o preocupare globală importantă şi presantă , Rezolutia CSNU 1540 a fost în general bine primită.  Participarea la procesul universal de raportare a fost predominant pozitivă, în ciuda noutăţii şi complexităţii sale.  Implementarea acestei rezoluţii – care include votarea unei legislaţii naţionale aplicabile, precum şi raportarea naţională – va necesita un proces de cooperare interactiv între state şi comitetul creat de către rezoluţie (numit “Comitetul 1540”).  Primele semne ale progresului calitativ în această direcţie sunt deja vizibile.  Statele cer în mod activ consultaţii în privinţa implementării şi a cerinţelor de raportare.  Nivelul de cooperare între state şi Comitetul 1540 este ridicat, iar statele care nu făcuseră acest lucru mai înainte au început să-şi reconsidere propriile legi de control al exporturilor şi modurile în care acestea pot fi îmbunătăţite.  Aceste situaţii pot constitui primii paşi către o abordare multilaterală eficientă a căilor de a împiedica  entităţile nestatale să acceadă la arme NBC .
Primirea şi implementarea rezoluţiei nu s-au petrecut însă fără complicaţii.  Natura intens politică a problemelor legate de ADM şi de terorism – separat şi împreună – combinate cu istoria negocierilor pentru rezoluţia 1540 au provocat controverse, şi au dus la suspiciuni asupra căilor de aplicare, chiar şi acolo unde exista consens asupra scopurilor rezoluţiei.  Chiar şi înainte de dezbaterea publică a Consiliului de Securitate din 22 aprilie 2004, statele şi ONG-urile au avut ocazia de a-şi spune părerea printr-un proces de negociere, închis în mod oficial, dar transparent în mod neoficial.  Pe perioada negocierilor de la sfârşitul lui 2003 şi începutul lui 2004, statele şi observatorii şi-au exprimar îngrijorarea asupra unor aspecte, cum ar fi posibilitatea asumării unui rol legislativ de către Consiliul de Securitate, sau dacă rezoluţia ar legitima posesia selectivă (numai de către anumite state) a ADM, şi de ce nu se menţionează obligaţiile multilaterale de dezarmare.
Multe dintre preocupările exprimate în această perioadă au fost clarificate în versiunea finală a rezoluţiei, dar o oarecare lipsă de încredere a persistat.  Această lipsă de încredere ar putea reflecta nemulţumirea faţă de proces, nu se rezultatul lui – ceea ce sugerează că, atunci când acest lucru este posibil, transparenţa şi construirea încrederii vor fi esenţiale pentru implementarea pe scară largă, angajată şi eficientă a rezoluţiei 1540.

a. Elemente cheie ale Rezoluţiei
•    Puterile de aplicare a legii ale Consiliului de Securitate, aşa cum sunt ele menţionate în Capitolul VII  al Cartei ONU, sunt invocate oficial şi aplicate în toate paragrafele operative ale Rezoluţiei.  Primele trei paragrafe operative ale Rezoluţiei 1540 folosesc expresia “toate statele vor...”, prin care se creeaza astfel obligaţii legale pentru toate statele.  Restul elementelor Rezoluţiei conţin obligaţii politice, prin aceea că susţin principii şi stabilesc mecanisme pentru implementarea în cooperare.  Elementele cheie ale Rezoluţiei sunt:
•    Nici un fel de sprijin din partea statelor pentru eforturile actorilor non-statali de a obţine  arme NBC
•    Legislaţia naţională trebuie să împiedice accesul la arme NBC pentru actorii non-statali 
•    Adoptarea şi aplicarea unor măsuri eficiente de control intern pentru a preveni proliferarea armelor NBC
•    Crearea unui comitet de implementare, şi obligaţia ca statele să raporteze în interval de 6 luni asupra paşilor şi planurilor de implementare
•    Păstrarea obligaţiilor asumate prin tratatele existente
•    Obligativitatea listelor naţionale de control
•    Asistenţă în implementarea rezoluţiei
•    Apel la adoptarea universală şi implementarea şi întărirea tratatelor cu privire la NBC
•    Promovarea dialogului şi cooperării în privinţa neproliferării
•    Acţiuni în cooperare pentru prevenirea traficului ilicit cu materiale NBC şi cu mijloace de livrare a acestora


b. Geneza Rezoluţiei
Istoria negocierii Rezoluţiei 1540 este complicată, nu numai din cauza senzitivităţii politice a problemelor tratate, ci şi din cauza naturii oficial închise, dar neoficial şi intenţional poroase, a negocierilor.  Deşi versiunile iniţiale au fost circulate numai în perimetrul P-5, alţi membri ai Consiliului de Securitate, state din afara acestuia, presa şi ONG-urile au avut ocazia de a urmări deliberările şi de a-şi spune părerea.  Această formă de democraţia practică (deşi relativă) nu a fost rezultatul unor “scurgeri de informaţii”, ci al înţelegerii faptului că natura delicată a problemelor cere atâtea comentarii/sugestii din partea societăţii civile, cât poate tolera procesul de negociere din Consiliul de Securitate.
Versiunile iniţiale ale proiectului de rezoluţie cere tuturor statelor “să coopereze pentru a preveni, şi dacă este necesar pentru a interzice, transporturile care ar putea contribui la” proliferarea armelor NBC .  Din motive ca acesta, procesul dinaintea adoptării rezoluţiei CSNU 1540 a provocat întrebări cu privire la motivaţiile din spatele rezoluţiei şi la relaţia ei cu Iniţiativa de Securitate a Proliferării (PSI), un “efort global de stopare a transporturilor de arme de distrugere în masă, de sisteme de livrare a acestora, şi de materiale conexe, peste tot în lume” .  PSI a fost prezentată pentru prima oară de Preşedintele Bush în mai 2003, şi urmată în septembrie 2003 de publicarea de către 11 ţări a unei “Declaraţii de principii pentru interdicţii” .  De atunci, la iniţiativă s-au mai raliat şi alte state .
Lipsa unui instrument legal, combinată cu îngrijorarea faţă de abordarea inegală de tipul “club al doritorilor” faţă de PSI sugerează că ideea acţiunii Consiliului în această privinţă a apărut simultan în mai multe contexte diferite.  Având în vedere să negocierile pe marginea unui proiect de tratat asupra terorismului nuclear în Comitetul nr. 6 (Legal) al Adunării Generale a ONU fuseseră întrerupte  încă dinainte de ridicarea nivelului de conştientizare de după 11 septembrie 2001, iar eforturile de a reglementa materialele fisionabile în cadrul Conferinţei pentru Dezarmare fuseseră întrerupte de ani de zile, pînă şi statele îngrijorate de adoptarea unui rol din ce în ce mai “legislativ”  de către Consiliu au acceptat necesitatea ca acesta să ia atitudine în privinţa accesului teroriştilor la materiale NBC.
Dacă negocierea şi adoptarea rezoluţiei 1540 au avut numeroase posibile origini, motivaţia esenţială a variat şi ea de la un stat la altul, cum ar fi informaţiile despre eforturile Al-Qaeda de a obţine ADM, descrise ca o “datorie religioasă” în comentariile atribuite lui bin Laden .
La începutul anului 2003, Regatul Unit al Marii Britanii a circulat în cadrul Uniunii Europene un document în care se trăgeau învăţăminte din Comitetul Contraterorist (CCT) ca iniţiativă generatoare de consens.  Ideea Comitetului Contraterorist a fost înaintată spre discutare şi a fost bine primită în UE, fiind considerată în acord cu strategia UE în privinţa ADM .
Regatul Unit al Marii Britanii a ridicat problema acţiunii de neproliferare a Consiliului de Securitate în cadrul dezbaterii Adunării Generale a ONU din 2003, spunând că “Ştim cu toţii că proliferarea este una din cele mai mari ameninţări cu care avem de-a face.  Agenţiile ONU fac multe lucruri bune…  Dar Consiliul de Securitate nu a luat în dezbatere această problemă de 10 ani.  Este timpul să o facă.”
În acelaşi timp, declaraţia Preşedintelui Bush în faţa Adunării Generale a ONU în septembrie 2003 a descris în linii mari abordarea iniţială a SUA faţă de o rezoluţie pe probleme de neproliferare a ADM a Consiliului de Securitate:
“Cum proliferatorii vor folosi orice rută sau canal pe care îl găsesc deschis, avem nevoie de cea mai largă cooperare posibilă pentru a-i opri.  Astăzi, cer Consiliului de Securitate al ONU să adopte o nouă rezoluţie anti-proliferare.  Această rezoluţie trebuie să ceară tuturor membrilor ONU să declare criminală proliferarea armelor – a armelor de distrugere în masă – să aplice sisteme de control al exporturilor compatibile cu standardele internaţionale, şi să pună la adăpost toate materialele sensibile pe care le deţin în interiorul propriilor frontiere.  Statele Unite sunt pregătite să ajute orice naţiune să conceapă aceste noi legi, şi să acorde asistenţă în aplicarea lor.”
Contextul mai larg în care SUA priveşte aceste eforturi este reflectat în “Noile măsuri de contracarare a ameninţării ADM” anunţate de Bush în februarie 2004.  În acest document, el discută întâi despre Iraq, Iran şi Coreea în contextul ADM, apoi descrie descoperirea şi distrugerea reţelei AQ Khan şi interceptarea transportului german, cu destinaţia Libia, conţinând piese produse într-o fabrică malaieziană, urmărite pe filiera Khan.  Relatând distrugerea acestei reţele datorită eforturilor PSI, Bush a declarat:
“Distrugerea acestei reţele este un succes major în cuprinzătorul nostru efort de a opri extinderea acestor arme cumplite.  Ne ajustăm strategiile la ameninţările unei noi epoci.  America şi naţiunile din Australia, Franţa şi Germania, Italia şi Japonia, Olanda, Polonia, Portugalia, Spania şi regatul Unit al Marii Britanii au lansat PSI pentru a opri materialele letale în tranzit.  Naţiunile noastre fac schimb de informaţii, urmaresc transporturile internaţionale suspecte, fac exerciţii militare comune.  Suntem pregătiţi să inspectăm avioane şi nave, să confiscăm arme, rachete şi echipamente care prezintă risc de proliferare, aşa cum am oprit încărcătura periculoasă de pe BBC China înainte de a ajunge în Libia.  Alte trei guverne – Canada, Singapore şi Norvegia – vor participa la această iniţiativă.  Vom continua să extindem nucleul ţărilor PSI.  Şi, pe măsură ce PSI creşte, va deveni din ce în ce mai greu să se facă trafic ilicit cu arme.”
Apoi, preşedintele a repetat apelul pentru o rezoluţie a Consiliului de Securitate prin care să se pronunţe drept criminală proliferarea, şi a schiţat şapte propuneri pentru a întări eforturile de neproliferare a ADM, începând cu extinderea razei de acţiune şi a atribuţiilor de aplicare a legii ale PSI:
“Mai întâi, propun ca raza de acţiune a PSI să fie extinsă pentru a cuprinde mai mult decât transporturi şi transferuri.  Crescând de la instrumentele pe care le-am creat pentru a lupta cu teroriştii, putem acţiona direct împotriva reţelelor de proliferare.  Avem nevoie de cooperare sporită, nu numai între serviciile militare şi de informaţii, ci şi în domeniul poliţienesc.  Participanţii la PSI şi alte naţiuni interesate ar trebui să folosească Interpolul şi toate celelalte modalităţi de a-i aduce în faţa justiţiei pe cei care fac trafic cu arme, de a le închide laboratoarele, de a le confisca materialele, de a le îngheţa conturile bancare.  Trebuie să acţionăm pe baza fiecărei informaţii.  Trebuie să identificăm mijlocitorii, furnizorii şi cumpărătorii.  Mesajul nostru către cei care întreţin proliferarea trebuie să fie: „Vă vom găsi, şi nu ne vom odihni pînă nu vă oprim.”
În al doilea rând, fac apel la toate naţiunile să-şi întărească la nivel naţional legile şi metodele de control asupra proliferării.  La ONU, toamna trecută, am propus o nouă rezoluţie a Consiliului de Securitate prin care să se ceară tuturor statelor să declare proliferarea un act criminal, să pună în practică legi stricte pentru controlul exporturilor şi să securizeze toate materialele strategice din interiorul frontierelor lor.  Consiliul de Securitate ar trebui să voteze rapid această propunere.  Iar atunci când o va face, America este pregătită să ajute alte guverne să conceapă şi să aplice noile legi care să ne ajute să ne ocupăm de proliferare.”

c. Cooperarea poliţienească
PSI, anunţată de Preşedintele Bush în luna mai 2003, se axează în prezent pe măsurile practice de interzicere a proliferării transporturilor de ADM, a sistemelor lor de livrare, şi a materialelor conexe pe mare, prin aer sau pe uscat.
Preşedintele propune ca participanţii la PSI şi celelalte naţiuni interesate să-şi extindă aria de interes şi să folosească Interpolul şi celelalte mecanisme de cooperare pentru aplicarea legii în scopul de a întreprinde acţiuni suplimentare de urmărire a proliferatorilor şi de stopare a operaţiunilor lor.
Preşedintele cere votarea de urgenţă a rezoluţiei pe care a propus-o în septembrie 2003, cerând tuturor statelor să declare proliferarea un act criminal, să aplice reguli stricte de control al exporturilor, şi să-şi securizeze materialele strategice aflate în interiorul frontierelor lor.

d. Evoluţia textului Rezoluţiei
O primă versiune de proiect a rezoluţiei a fost circulată în cadrul P-5 în octombrie 2003.  După discuţii neoficiale între unii din membrii-cheie ai Consiliului de Securitate, acest proiect a fost urmat de două versiuni succesive la jumătatea lunii decembrie, cu mici dar semnificative schimbări care indicau faptul că rezoluţia se bucura de atenţie sporită în această perioadă.  De fapt, textul proiectului de rezoluţie se schimba continuu, vorbindu-se despre texte americane, ruseşti, sau comune, şi un nou proiect apărea chiar şi la 3-4 zile.  Unele din schimbări reprezentau poziţii politice semnificative, altele reflectau politicianisme sau afectări.  Pînă în martie 2004, negocierile au avut loc în mod oficial numai între membrii P-5, dar versiuni timpurii ale rezoluţiei fuseseră deja puse în circulaţie pe scară mai largă, şi se găseau “peste tot”, conform opiniei unui observator neguvernamental.
Versiunile timpurii includeau obilgatoriile referiri preambulare la tratatele multilaterale NBC (nuclear, biologic, chimic), mai precis la Tratatul de Neproliferare a Armelor Nucleare (TNAN), Convenţia asupra Armelor Toxice şi Biologice (CATB), şi Convenţia asupra Armelor Chimice (CAC).  La început, aceste tratate erau menţionate după nume, dar în versiunile mai târzii acest lucru a făcut loc unor referiri mai generale la “tratate multilaterale al căror scop este de a elimina şi preveni proliferarea [sau achiziţionarea ilicită] a armelor nucleare, chimice sau biologice”, cu referire la importanţa unei implementări totale.  Expresia “achiziţionare ilicită” a apărut în textele proiectelor de după ianuarie 2004, dar a fost scoasă după 15 aprilie, şi nu figurează în Rezolutia CSNU 1540.  Referirea la “achiziţionarea ilicită” ar sugera posibilitatea unei “achiziţionări licite” a armelor NBC, noţiune care intră în conflict cu scopurile dezarmării menţionate în TNAN, CATB şi CAC.
În ciuda acestei atenţii pentru detalii în normele NBC, în versiunile timpurii nu au existat referiri la dezarmare.  La ceva vreme după ce proiectul de rezoluţie a depăşit cadrul P-5, în martie 2004, dar înainte de versiunea din 15 aprilie care a servit ca bază pentru dezbaterea publică, s-a adăugat o referire la dezarmare, după toate probabilităţile în contextul Declaraţiei Preşedintelui la întrunirea Consiliului la nivel de Şefi de Stat şi de Guvern, pe 31 ianuarie 1992 .  Această declaraţie a fost dată în numele Consiliului de Securitate, recunoscându-se “noile circumstanţe internaţionale favorabile” apărute odată cu sfârşitul Războiului Rece, pentru  îndeplinirea cu eficienţă a Consiliului a “responsabilităţii sale principale” de a menţine pacea şi securitatea internaţionale.  Declaraţia sublinia (cum avea să reafirme mai târziu şi Rezolutia CSNU 1540) “necesitatea ca toate statele membre să îşi  îndeplinească obligaţiile legate de controlul armelor şi dezarmare, şi să prevină proliferarea tuturor armelor de distrugere în masă, în toate aspectele sale. ”  Referirea la declaraţia Preşedintelui Consiliului a rămas constantă de-a lungul evoluţiei proiectului de rezoluţie, deşi elementele sale au fost lărgite succesiv în versiunile ulterioare.
O a doua referire la dezarmare a apărut după versiunea din 15 aprilie şi dezbaterea deschisă din 22 aprilie, în plus faţă de un nou paragraf preambular: “Încurajând toate statele membre să implementeze deplin tratatele şi acordurile de dezarmare la care sunt semnatare ”.  Având în vedere că includerea referirilor la dezarmare este relativ standard în contextul iniţiativelor de neproliferare a ADM , absenţa oricărei menţiuni despre dezarmare din versiunile iniţiale ale Rezolutiei CSNU 1540 sugerează fie faptul că iniţiatorii SUA-Marea Britanie le-au considerat nerelevante, fie că, mai probabil, au anticipat cererile statelor ne-nucleare de a afirma legătura dintre dezarmare şi neproliferare, aşa că au păstrat-o ca tactică de negociere .
Prin acest proces cu multiple versiuni, ceea ce începuse ca o iniţiativă de contra-proliferare şi the tip PSI, îndreptată împotriva actorilor ne-statali, s-a transformat într-un efort cooperativ, iterativ şi interactiv de a aborda accesul actorilor ne-statali la armele NBC şi de a afirma obligaţiile de neproliferare şi dezarmare ale statelor.  De exemplu, a se vedea referirea iniţială la PSI, aşa cum a apărut în paragraful operativ PO6 din versiunea din decembrie:
“Face apel la toate statele, în măsura în care acest lucru este compatibil cu autorităţile naţionale şi cu legile internaţionale, să coopereze pentru prevenirea, şi dacă este necesar pentru interzicerea, transporturilor care ar putea contribui la proliferarea armelor nucleare, chimice sau biologice, şi a metodelor lor de livrare…”
Prin contrast, Rezolutia CSNU 1540 are ca PO9 şi PO10:
“Face apel la toate statele să promoveze dialogul şi cooperarea în privinţa ne-proliferării, astfel încât să abordeze ameninţarea proliferării armelor nucleare, chimice şi biologice, şi a metodelor lor de livrare;
Pentru a contracara şi mai mult această ameninţare, face apel la toatesStatele, în concordanţă cu autorităţile lor naţionale şi cu legislaţia lor naţională, să întreprindă în cooperare acţiuni de prevenire a traficului ilicit cu arme nucleare, chimice şi biologice, cu metodele lor de livrare, şi cu materiale conexe…”
Textul de bază care a devenit apoi PO9 a apărut abia după versiunile din decembrie, şi iniţial a făcut apel la state să “contracareze ameninţarea”, nu să “abordeze ameninţarea”.  Modificarea de la “contracarare” la “abordare” a avut loc abia după martie 2004, când proiectul rezoluţiei a fost circulat în afara P-5.  Această exprimare era menită să sugereze posibilitatea acţiunilor de prevenire şi de cooperare, mai degrabă decât mult mai restrictiva contra-proliferare.
Textul de bază care a devenit apoi OP10 a trecut şi el prin transformări semnificative.  Versiunile din decembrie, ianuarie şi februarie au păstrat cu toatele cuvântul “interzicere”.  Versiunea din 24 martie 2004 a introdus expresia “să întreprindă în cooperare acţiuni de prevenire a traficului ilicit” în locul lui.  Acest lucru este compatibil cu abordările Marii Britanii şi ale Franţei, care consideră legea internaţională ca prescriptivă: legea tinde să fie încadrată în negativ din cauza prezumţiei de permisibilitate (adică, ceea ce nu este interzis în mod explicit, este permis) .  Trebuie menţionat că ultimul membru al P-5 care a fost de acord cu evoluţia proiectului de rezoluţie a fost China, şi numai după ce cuvîntul “interzicere” a fost eliminat.

e. Consiliul de Securitate şi  Abilităţile de Aplicare a Rezoluţiei
Aşa cum s-a menţionat mai sus, două versiuni foarte asemănătoare ale rezoluţiei au fost circulate pe 16, respectiv 19, decembrie 2003.  Diferenţele dintre ele sunt mici, dar semnificative.  Viteza cu care s-au făcut corecturile reflectă probabil caracterul delicat al problemelor şi dinamica dintre state.  De marţi, 16 decembrie, şi pînă vineri, 19 decembrie, o referire la abilităţile de aplicare a legii ale Consiliului de Securitate (“Acţiunea conform Capitolului VII”) a fost adăugată la începutul a doua paragrafe operative care aveau de-a face cu legislaţia naţională de prevenire a accesului actorilor ne-statali la arme NBC, şi respectiv cu controlul intern.  Pînă în ianuarie 2004, formula “Acţiunea conform Capitolului VII” s-a modificat pentru a acoperi toate paragrafele operative, şi în decursul lunilor care au urmat statele au modificat puţin formularea pentru a face referire la puterile de aplicare ale Cartei ONU în mod mai direct şi prin urmare cu mai multă autoritate.
La nivel naţional, statelor li se cere să adopte şi să aplice legi eficiente care să împiedice accesul actorilor ne-statali la armele NBC, şi să ia măsuri eficiente de stabilire a unor metode interne de control .  Aceste prevederi apar printre obligaţiile legale conţinute în primele trei paragrafe operative ale Rezolutiei CSNU 1540.
Cuvîntul “aplicare” nu apărea în versiunea din 16 decembrie cu privire la metodele interne de control, dar a fost adăugat pînă pe 19 decembrie.  Paragraful operativ 3 din versiunea 16 decembrie – cu adăugirea “şi vor aplica” – a devenit PO3 din rezoluţia CSNU 1540.  Prin această prevedere, Consiliul de Securitate cere măsuri interne de control eficiente.  Mai exact: “Decide de asemenea că toate statele vor lua şi vor aplica măsuri eficiente de stabilire a unor metode interne de control prin care să prevină proliferarea armelor nucleare, chimice şi biologice şi a metodelor lor de livrare, inclusiv prin crearea de metode de control asupra materialelor conexe, şi în acest scop…”
În continuare, rezoluţia cere ca statele să dezvolte şi să menţină măsuri eficiente de inventariere, securizare şi protecţie fizică a acestor obiecte, precum şi controale eficiente şi eforturi de aplicare a legii la frontiere, şi metode de control eficiente pentru exporturile şi tranzitele naţionale.  Aplicarea legii, atât la nivel internaţional cât şi naţional, părea a fi un considerent cheie în formularea acestei prevederi încă de la bun început.
Potenţialele implicaţii ale aplicării internaţionale a măsurilor naţionale – inclusiv cele poliţieneşti – au dat naştere la îngrijorări, mai ales în lumina planurilor anunţate, de a extinde PSI şi de a construi pe baza Rezolutiei CSNU 1540 în contextul eforturilor de contra-proliferare.  PO3 al  Rezolutiei CSNU 1540 nu face referire la “traficul ilicit” în prevederile sale generale, dar îl menţionează specific cu referire la poliţiile de frontieră .  Acest lucru sugerează că celelalte prevederi din PO3 pot fi interpretate ca aplicându-se la traficul care nu este considerat “ilicit”.  Dacă o asemenea interpretare poate fi considerată corectă sau incorectă într-o situaţie anume este o chestiune de fezabilitate politică, nu de interpretare juridică.  Trebuie recunoscut faptul că există motive raţionale de îngrijorare în privinţa posibilităţilor de interpretare a rezoluţiilor Consiliului de Securitate care autorizează folosirea forţei, mai ales prin perspectiva interpretării SUA şi Marii Britanii cum că Rezolutia CSNU 1441 (noiembrie 2001) oferă o bază suficientă pentru intervenţia lor militară în Irak, în ciuda interpretărilor opuse ale membrilor Consiliului şi ale experţilor jurişti .

f. Probleme de definire
Se pare că încă de la începutul procesului de negociere au fost identificate probleme complexe şi sensibile lagate de definiţii, care au fost incorporate într-o notă de subsol numită “Definiţii valabile numai în prezenta rezoluţie”.  Acestea acoperă materialele conexe armelor NBC (inclusiv echipamente şi tehnologii), metodele de livrare şi actorii ne-statali.

g. Materialele conexe armelor NBC
Complexitatea definirii materialelor conexe armelor NBC este reflectată de schimbarea din PO3 dintre 16 şi 19 decembrie, moment în care s-a adăugat expresia „echipamente şi tehnologii”.  Această clauză a fost mai târziu incorporată în versiunea finală a Rezolutiei CSNU 1540, inclusiv „materiale conexe”.  Adăugarea echipamentelor şi tehnologiilor lărgeşte aria măsurilor interne de control cerute, pentru că gama de echipamente şi tehnologii legate de armele nucleare, chimice şi biologice şi de sistemele de livrare este vastă, şi mare parte a ei are o diversitate de aplicaţii.  Consideraţiile legate de dubla utilizare – scopuri militare sau civil/comerciale – poate eventual lărgi aplicabilitatea rezoluţiei şi poate complica semnificativ implementarea ei, fiindcă gama potenţialelor utilizări ale echipamentelor şi tehnologiilor din industria cu conexiuni NBC este extrem de largă.  Implicaţiile par să fi fost înţelese rapid, şi aceste potenţiale complicaţii au fost ocolite prin lărgirea definiţiei „materialelor conexe”, simultan cu limitarea aplicării ei la scopurile rezoluţiei.

h. Metode de livrare a ADM
Referirea la “metodele de livrare” a apărut în proiectul de rezoluţie în ianuarie, şi a fost lărgită şi ajustată în textul versiunilor următoare.  Cu toate acestea, s-a luat decizia de a nu oferi definiţia decât ca notă de subsol, desemnată special în scopurile rezoluţiei: “rachete şi alte sisteme fără operator uman capabile să livreze arme nucleare, chimice şi biologice, care au fost proiectate special pentru această utilizare” .  Schimbările reflectă preocuparea faţă de consfinţirea unei definiţii care este fie prea cuprinzătoare, cu implicaţii în alte contexte, fie prea restrictivă pentru a fi eficientă.  Circumscrierea aplicării definiţiei la scopurile rezoluţiei pare să rezolve aceste preocupări. Statutul autorităţiv al rezoluţiilor Consiliului de Securitate poate însemna însă că această definiţie va fi totuşi citată în scopuri de ghidare în alte contexte.

i. Actori non-statali
Rezolutia CSNU 1540 ocoleşte chestiunea responsabilităţii faţă de proliferarea de ADM, concentrându-se pe accesul actorilor ne-statali la arme NBC şi definind actorii ne-statali, pentru scopurile rezoluţiei, ca: “indivizi sau entităţi care nu acţionează sub autoritatea legală a unui stat atunci când întreprind activităţi care intră sub incidenţa prezentei rezoluţii” .  Devine astfel neclar dacă această prevedere ar fi putut fi folosită în legătură cu piaţa neagră nucleară a lui AQ Khan, care pare să fi fost strans legată de statul Pakistan, unde liniile autorităţii statale au fost în mod deliberat ascunse, pentru a oferi posibilitatea de a nega în mod plauzibil.

j. Mecanismul de monitorizare al  Rezolutiei CSNU 1540
Un mecanism de monitorizare sub forma unui comitet al Consiliului de Securitate (care iniţial urma să funcţioneze pentru maximum şase luni) apare între versiunile din februarie şi martie ale rezoluţiei.  Pînă la versiunea din 24 martie 2004, statelor membre li se cerea să raporteze măsurile de implementare către Preşedintele Consiliului sau Secretarul General.  Versiunea de la sfârşitul lui martie invoca regula 28 din regulile de procedură ale Consiliului , care cerea crearea unui comitet pentru raportarea implementării.  De asemenea, comitetul putea face uz de “alţi experţi, după necesitate”.
Mandatul propus al comitetului a fost extins de la şase luni la doi ani, între versiunea din 15 aprilie şi cea finală (28 aprilie).  Statele Unite au respins iniţial ideea unui mecanism de monitorizare, şi abia cu două săptămâni înainte de adoptarea Rezolutiei CSNU 1540 au fost de acord cu comitetul de implementare, aşa cum era el mandatat în versiunea finală a rezoluţiei.

k. Implementarea Rezoluţiei CSNU 1540
Comitetul creat ca urmare a PO4 din Rezolutia CSNU 1540 constă în toţi membrii Consiliului.  Având posibilitatea de a “solicita, după nevoie, opinii experte”, Comitetul este mandatat să “raporteze Consiliului de Securitate asupra implementării prezentei rezoluţii”, scop în care Consiliul “cere statelor să prezinte mai întâi un raport, la maximum şase luni de la adoptarea prezentei rezoluţii, asupra paşilor pe care i-au făcut sau intenţionează să-i facă pentru implementarea prezentei rezoluţii”.
Comitetul 1540 a adoptat termenii de referinţă la 13 august 2004 .  Aceştia detaliază procedurile pentru desfăşurarea lucrărilor Comitetului şi indică faptul că acesta poate decide să facă aranjamente de cooperare, după nevoi, cu Agenţia Internaţională pentru Energie Atomică (AIEA) şi cu Organizaţia pentru Interzicerea Armelor Chimice (OIAC), sau, dacă este necesar, cu alte organizaţii internaţionale, regionale sau sub-regionale, inclusiv cu comitete ale Consiliului de Securitate.  Termenii de referinţă recunosc de asemenea şi faptul că unele state au nevoie de asistenţă în implementarea Rezolutiei CSNU 1540, şi invită statele aflate în situaţia să o ofere să facă acest lucru.  De asemenea, Comitetul trebuie să “îşi  îndeplinească sarcinile cu maximum de transparenţă”.
În privinţa inputului din partea experţilor, menţionat în OP4 al Rezolutiei CSNU 1540 şi reiterat în Termenii de Referinţă, la momentul elaborării, Comitetul a angajat patru experţi şi se aşteaptă să mai angajaze încă patru, sporind numărul anticipat de experţi de la şase la opt, în condiţiile în care se va aproba proiectul de decizie aflat actualmente în analiză.  Aceşti experţi vor avea sarcina de a citi şi analiza rapoartele statelor, precum şi de a sprijini statele în schimbul de informaţii.

l. Reacţia internaţională
Declaratia comună USA-UE asupra neproliferării ADM, anunţată la două luni de la adoptarea Rezolutiei CSNU 1540, menţiona că “riscul ca teroriştii să achiziţioneze asemenea arme adaugă o nouă dimensiune acestei ameninţări [a proliferării ADM]”.  Rezolutia CSNU 1540 a fost lăudată ca fiind prima dintre acţiunile comune de “prevenire, control şi anulare a proliferării”: “Aplaudăm adoptarea Rezoluţiei 1540 a Consiliului de Securitate al Naţiunilor Unite, şi încurajăm toate statele să implementeze pe deplin toate prevederile ei.  Rezoluţia afirmă că proliferarea armelor nucleare, chimice şi biologice, precum şi a mijloacelor lor de livrare, constituie o ameninţare la adresa păcii şi securităţii internaţionale.  Terorismul şi traficul ilicit adaugă noi dimensiuni acestei ameninţări.  Rezoluţia identifică măsuri suplimentare pe care statele trebuie să le ia pentru a contracara aceste ameninţări.  Ne vom îndeplini obligaţiile asumate prin această rezoluţie şi suntem pregătiţi să sprijinim statele care vor face acelaşi lucru.  Vom adopta, acolo unde este necesar, şi vom aplica legi eficiente pentru a împiedica  fabricarea, achiziţionarea, deţinerea, dezvoltarea, transportul sau transferul de arme de distrugere în masă de către actorii ne-statali.  Vom adopta, acolo unde este necesar, şi vom aplica metode de control intern pentru a preveni proliferarea, inclusiv protecţia fizică şi controalele la frontieră, la export şi la tranzitare.”
În mod similar, liderii G8 au căzut de acord la 9 iunie 2004 asupra unui “Plan de Acţiune pentru Neproliferare” , care sprijină în mod consistent Rezolutia CSNU 1540.
Statele Unite privesc Rezolutia CSNU 1540 în contextul eforturilor de neproliferare a ADM, care include PSI.  De exemplu, un raport al Casei Albe asupra progreselor înregistrate în “războiul contra terorii” caracterizează adoptarea Rezolutiei CSNU 1540 după cum urmează: “Preşedintele a propus, iar Statele Unite au promovat eforturile de a adopta Rezoluţia 1540 a Consiliului de Securitate al ONU, care cere statelor să declare drept un act criminal proliferarea armelor de distrugere în masă şi a metodelor lor de livrare de către actorii ne-statali, să adopte şi să aplice metode eficiente de control al exporturilor, şi să securizeze materialele sensibile la proliferare.”
Rezolutia CSNU 1540 a primit sprijin şi în numeroase declaraţii în faţa Adunării Generale ONU şi a Primului Comitet în 2004, şi a fost menţionată în mod pozitiv şi în mai multe rezoluţii, în mod notabil în “Legislaţia naţională privind transferul de arme, echipamente militare şi bunuri şi tehnologii cu dublă utilizare”  susţinută de Olanda în numele UE, care a fost adoptată fără vot.  Această versiune adusă la zi a unor rezoluţii mai vechi a adăugat formularea “fără a prejudicia prevederile conţinute în Rezolutia CSNU 1540” în primul său paragraf operativ, care invită statele “care sunt în poziţia de a face acest lucru, să adopte sau să îmbunătăţească legislaţia naţională, reglementările şi procedurile, pentru a exercita un control eficient asupra transferurilor de arme, echipamente militare şi bunuri şi tehnologii cu dublă utilizare…”   În plus, un proiect de rezoluţie sprijinit de Afganistan, Bhutan, Columbia, Fidji, Franţa, India, Mauritius, Myanmar, Nepal şi Sri Lanka asupra “Măsurilor pentru a împiedica  teroriştii să achiziţioneze arme de distrugere în masă”  conţine în preambul o referire la CSNU 1540, şi a fost de asemenea adoptat fără vot.
În acelaşi timp, în cursul sesiunilor Dezbaterii Generale a Adunării Generale  şi a Primului Comitet , multe state şi-au exprimat convingerea că eliminarea completă a armelor nucleare, chimice şi biologice este singura garanţie împotriva ameninţării cu utilizarea acestor arme, inclusiv împotriva potenţialei lor utilizări de către terorişti .  Mai mult, nu toate referirile la Rezolutia CSNU 1540  au fost de natură pozitivă.  De exemplu, Brazilia, care în decursul dezbaterii deschise a Consiliului de Securitate din 22 aprilie 2003 ceruse ca rezoluţia să reflecte “echilibrul delicat existent între instrumentele internaţionale existent în acest domeniu, în privinţa obligaţiilor statelor legate de neproliferare, dezarmare şi cooperare internaţională în scopuri paşnice” , a remarcat în sesiunea Primului Comitet că Rezolutia CSNU 1540 nu a reuşit să facă acest lucru.
Cu toate acestea, sprijinul internaţional pentru Rezolutia CSNU 1540 poate fi măsurat prin nivelul relativ ridicat de transmitere a rapoartelor naţionale privind măsurile şi planurile de implementare.  Pentru a încuraja statele, Marea Britanie a dat spre circulaţie propriul său proiect de raport, comprehensiv şi detaliat, ca model .  Raportul descrie acţiunile legislative, executive şi de aplicare a legii ale Marii Britanii, precum şi iniţiativele regionale şi internaţionale în care Marea Britanie este implicată, şi include comentarii specifice asupra paragrafelor operative ale rezoluţiei.  Deşi multe rapoarte au sosit după termenul limită de 28 octombrie 2004, Comitetul 1540 a primit 112 rapoarte naţionale, precum şi un raport al UE.

m. Concluziile Rezoluţiei 1540
Geneza Rezolutiei CSNU 1540 şi istoria negocierii sale scot în evidenţă tensiunile anterioare existente între abordarea de tip neproliferare şi cea de tip dezarmare în ceea ce priveşte securitatea internaţională.  Deşi această rezoluţie se intenţiona să privească numai neproliferarea armelor NBC de către actorii ne-statali, îngrijorarea faţă de proliferarea verticală (între statele care deţin arme nucleare) a ieşit la iveală în cursul evoluţiei Rezolutiei CSNU 1540 şi a necesitat atenţie.  Exprimate cu pregnanţă de către statele ne-nucleare şi de către societatea civilă, aceste preocupări au fost tratate cu suficientă atenţie pentru a se putea adopta rezoluţia.  Cu toate acestea, implementarea cu succes, care să blocheze accesul la armele NBC, are nevoie de o focalizare neîntreruptă asupra responsabilităţilor statelor în ceea ce priveşte materialele conexe armelor NBC, şi asupra obligaţiilor de dezarmare.
Dezvăluirea reţelei AQ Khan şi adoptarea Rezolutiei CSNU 1540 doresc să transmită un mesaj clar către comunitatea internaţională: accesul actorilor ne-statali la armele NBC nu poate fi tolerat.  Problema a fost considerată urgentă, şi s-a acceptat necesitatea acţiunii Consiliului de securitate.  Dar acceptarea şi implementarea Rezolutiei CSNU 1540 nu se petrec fără complicaţii şi oarecare reţinere.
O serie de îngrijorări au de-a face cu implicaţiile legale ale rezoluţiei.  Sprijinitorii rezoluţiei argumentează că prin intermediul Rezolutiei CSNU 1540 statelor li se cere să adopte măsuri juste, care, la rândul lor, vor varia de la un stat la altul.  Cu toate acestea, îngrijorarea faţă de capacităţile “legislative” ale Consiliului se întemeiază pe observaţii asupra recentei practici a Consiliului de Securitate de a invoca puterile sale pentru a crea obligaţii pentru toate statele în materie de securitate globală.
În 2001, Rezolutia CSNU 1373 asupra “Ameninţărilor la adresa păcii şi securităţii internaţionale provocate de actele teroriste”  s-a bazat pe textul unui recent încheiat tratat privind stoparea finanţării terorismului pentru a crea legi internaţionale care cer cooperarea activă a statelor şi a creat un comitet de implementare.  Implementarea Rezolutiei CSNU 1540 va fi şi mai dificilă pentru state, atât calitativ cât şi cantitativ, însă îi lipseşte legitimitatea politică pe care Rezolutia CSNU 1373 o avea în mod automat prin aceea că se baza pe un instrument negociat multilateral.
În acelaşi timp, este recunoscut pe scară largă faptul că procesul de negociere multilateral, cu dependenţa sa faţă de consens, este prea încet pentru a rezolva necesitatea acţiunii urgente împotriva proliferării.  În plus, procesul de negociere al Rezolutiei CSNU 1540 a fost mult mai participativ decât sugerează în general regulile de procedură şi structura Consiliului de Securitate, deşi a avut loc în afara procesului de negociere multilaterală şi a procesului universal al Adunării Generale (fie prin intermediul Comitetului al Şaselea, fie al Comitetului Întâi).  Transparenţa neoficială şi democraţia de culise a procesului de negociere indică însă nevoia de reformă şi de mecanisme îmbunătăţite pentru angajarea societăţii civile şi a ne-membrilor Consiliului de Securitate în probleme de securitate globală.
Alte implicaţii legale potenţial îngrijorătoare au de-a face cu posibilele interpretări ale puterilor de aplicare a legii ale Consiliului de Securitate, în lumina exprimării din Rezolutia CSNU 1540.  O interpretare extremă a potenţialelor puteri ale Consiliului s-ar putea baza pe exprimarea din Rezolutia CSNU 1540 care citează Capitolul VII în contextul acţiunilor de aplicare a legii ale statului solicitant, împreună cu interpretarea Rezolutiei CSNU 1373 de către Marea Britanie şi SUA (care pretind că li s-a delegat dreptul de a face uz de forţă în Irak pe baza rezoluţiilor preexistente), pentru a sugera că membri individuali ai Consiliului ar putea avea autoritatea de a efectua activităţi de aplicare a legii la nivel intern.  O asemenea interpretare pare improbabilă din punct de vedere politic acum, dar posibilitatea teoretică a unei situaţii specifice care să dea naştere unor asemenea pretenţii sugerează că realităţile politice, şi nu argumentele legale, oferă cele mai bune garanţii împotriva unui asemenea scenariu.
Provocările politice majore în implementarea Rezolutiei CSNU 1540 va implica foarte probabil crearea elementului de încredere necesar pentru eficienţă, şi construirea unui climat de acceptare şi consens.  O asemenea abordare este necesară pentru a crea percepţia unei participări mai profunde la rezoluţie, dincolo de Consiliul de Securitate.  Cooperarea, interacţiunea, asistenţa, educaţia şi pregătirea sunt necesare pentru a face a rezoluţia să funcţioneze aşa cum s-a dorit, şi toate acestea vor cere timp.  Vor avea de asemenea şi efectul potenţial de a îmbunătăţi capabilităţile tehnologice şi de verificare ale regimurilor NBC în general.
Valoarea normativă a Rezolutiei CSNU 1504 este în relaţie directă cu valoarea pe care statele o acordă armelor NBC.  Este adevărat că teroriştii nu caută arme NBC doar pentru că statele le deţin, ci pentru propriile lor motive politice.  Astfel, dilemele proliferare verticală versus proliferare orizontală existente la nivel de stat nu se traduc în mod direct în probleme de proliferare ADM ne-statală.  Riscul accesului actorilor ne-statali la arme NBC a convins cele mai multe state să accepte Rezolutia CSNU 1540 ca o măsură menită să prevină aceste riscuri în mod specific, în ciuda priorităţii pe care ele o acordă obligaţiilor de dezarmare la nivel statal.  Dar percepţiile despre valoarea politică şi utilitatea armelor NBC va continua să existe şi să intre în conflict cu alte consideraţii politice, precum şi morale, religioase sau legale, atâta timp cât aceste arme sunt acceptate de către unele state ca simboluri ale statutului sau securităţii.
Pentru că implementarea Rezolutiei CSNU 1540 necesită participarea activă şi cooperarea pe scară largă între şi în interiorul statelor, eficacitatea ei va depinde în parte de măsura în care aceste preocupări vor continua să fie auzite şi abordate atât în procesul implementării Rezolutiei CSNU 1540, cât şi în alte forumuri.